自2003年中央一號(hào)文件再次回歸農(nóng)業(yè)、重新關(guān)注“三農(nóng)”問題，至今年2月1日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》的公布，中央在新世紀(jì)已連續(xù)出臺(tái)了六個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號(hào)文件，這標(biāo)志著我們黨已把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重和執(zhí)政興國(guó)的頭等大事。期間，中央還相繼提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路等重要論斷。黨的十七大報(bào)告更是明確提出，要堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)。要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)水利化、機(jī)械化和信息化水平，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競(jìng)爭(zhēng)力。簡(jiǎn)而言之，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程，就是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、不斷發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的過程，就是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)又好又快發(fā)展的過程。

漁業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。漁業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要方面，建設(shè)現(xiàn)代漁業(yè)是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)牛盾2007年在全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議漁業(yè)專業(yè)會(huì)議上指出：新時(shí)期，我國(guó)漁業(yè)要實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展，就必須立足中國(guó)國(guó)情，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，切實(shí)轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式，著力提高漁業(yè)現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)漁業(yè)向現(xiàn)代漁業(yè)的轉(zhuǎn)變，走中國(guó)特色漁業(yè)現(xiàn)代化道路。

這里就引出了現(xiàn)代漁業(yè)的概念。什么是現(xiàn)代漁業(yè)呢？現(xiàn)代漁業(yè)是相對(duì)傳統(tǒng)漁業(yè)而言，遵循資源節(jié)約、環(huán)境友好和可持續(xù)發(fā)展理念，以完備的法律法規(guī)體系和有效的管理為保障，以現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和設(shè)施裝備為支撐，運(yùn)用先進(jìn)的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)管理手段，形成農(nóng)工貿(mào)、產(chǎn)加銷一體化的產(chǎn)業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益和諧共贏的漁業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

建設(shè)現(xiàn)代漁業(yè)，轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和水平，是實(shí)現(xiàn)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的需要，是確保水產(chǎn)品安全供給和漁民持續(xù)增收的需要，是實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用和建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境的需要，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要。當(dāng)前，我國(guó)漁業(yè)正處在從傳統(tǒng)漁業(yè)向現(xiàn)代漁業(yè)過渡的轉(zhuǎn)型期，而原有的傳統(tǒng)漁業(yè)管理模式已逐漸顯現(xiàn)出不適應(yīng)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)需要的態(tài)勢(shì)，構(gòu)建新的現(xiàn)代漁業(yè)管理模式已刻不容緩。這里主要有二層意思：其一，為了更好地促進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)，傳統(tǒng)漁業(yè)管理模式必須向現(xiàn)代漁業(yè)管理轉(zhuǎn)變；其二，也只有真正實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代漁業(yè)管理，才能切實(shí)為現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)提供保障和支撐。可以說，現(xiàn)代漁業(yè)管理是促進(jìn)轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式，提升漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用和建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)的需要。

縱觀國(guó)際上公認(rèn)的幾個(gè)漁業(yè)管理較好的國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞、挪威、日本等國(guó)，其漁業(yè)管理都具有完備的法律法規(guī)、明確的管理目標(biāo)、先進(jìn)的管理手段以及一支專業(yè)化、高素質(zhì)的管理隊(duì)伍。反觀我國(guó)漁業(yè)管理，雖擁有世界上人數(shù)最多的漁業(yè)管理隊(duì)伍和數(shù)量最多的漁業(yè)執(zhí)法船艇，卻依然屬于粗放型管理模式，在體制機(jī)制、法制建設(shè)、漁業(yè)權(quán)屬關(guān)系、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、執(zhí)法監(jiān)管、社會(huì)化公共服務(wù)等方面均存在亟需轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化和完善的方面和薄弱環(huán)節(jié)。因此，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代漁業(yè)管理，必須先從建立適應(yīng)現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展需要的漁業(yè)管理目標(biāo)著手。這些目標(biāo)包括：

科學(xué)的決策機(jī)制

首先，要建立多元決策主體結(jié)構(gòu)，重視非政府代表在決策中的地位和作用。公共決策覆蓋和惠及的是公眾和社會(huì)的利益，要體現(xiàn)其公共效力，就必須分散決策權(quán)，擴(kuò)大決策主體，構(gòu)建多元決策主體結(jié)構(gòu)。如美國(guó)和日本都由漁業(yè)管理委員會(huì)體系承擔(dān)漁業(yè)管理政策、計(jì)劃制定和漁業(yè)法規(guī)起草的職能，其性質(zhì)都是非政府組織，人員構(gòu)成包括漁業(yè)官員、漁業(yè)生產(chǎn)者代表、漁業(yè)專家以及相關(guān)利益者代表。目前我國(guó)政府有關(guān)漁業(yè)方面的決策已十分注重專家的參與，但尚不具備法定性和強(qiáng)制性；而漁民和漁業(yè)相關(guān)利益方的參與則相對(duì)缺乏，導(dǎo)致決策主體仍比較單一。單一決策主體結(jié)構(gòu)易使決策權(quán)分配失衡，因此我國(guó)應(yīng)加快建立多元決策主體結(jié)構(gòu)，突出專家在決策過程中的主體地位，并逐步吸納漁民代表和漁業(yè)相關(guān)利益方的參與。在這一多元決策主體結(jié)構(gòu)中，專家應(yīng)在決策的制定過程中起主導(dǎo)作用?，F(xiàn)代漁業(yè)管理的目的之一是實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用和建設(shè)良好生態(tài)環(huán)境，而專家提出的意見往往是從漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，具備充分的科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐，最大程度地反映了資源、環(huán)境保護(hù)需要，應(yīng)作為決策的首要基礎(chǔ)。但專家意見有時(shí)僅反映了自然客觀規(guī)律，與社會(huì)發(fā)展實(shí)際結(jié)合不夠緊密。這時(shí)，漁民代表和漁業(yè)相關(guān)利益方的意見就可以反映廣大漁民群眾和相關(guān)利益方的訴求，使決策更符合實(shí)際，更易于為各方所接受，更具有可操作性，實(shí)施更為順利。而政府部門則應(yīng)避免決策過程中的“喧賓奪主”，只需起到牽頭組織、綜合平衡的作用即可。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專家、漁民代表和漁業(yè)相關(guān)利益方的意見，最終形成既有利于保護(hù)資源、環(huán)境，又考慮到漁民群眾和相關(guān)利益方訴求的最佳方案，使“決策”切實(shí)可行，行之有效。

其次，要建立科學(xué)規(guī)范的決策程序。決策程序是決策的命脈，科學(xué)規(guī)范的決策程序包括公正的決策規(guī)則、一致的決策標(biāo)準(zhǔn)和民主的決策過程。在這方面應(yīng)特別注重以下兩點(diǎn)，一是對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大漁業(yè)管理事項(xiàng)，應(yīng)通過建立健全專家論證、技術(shù)咨詢、決策評(píng)估等制度，以保障專家能夠全程參與決策并發(fā)揮積極作用。二是對(duì)與漁民群眾和相關(guān)利益主體密切相關(guān)的重大漁業(yè)管理事項(xiàng)，應(yīng)通過建立健全決策公示、聽證、答辯等制度，優(yōu)化政府與社會(huì)各方的利益對(duì)話機(jī)制，充分保障漁民群眾和漁業(yè)相關(guān)利益主體的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使?jié)O民群眾的根本利益能夠在重大決策中得以實(shí)現(xiàn)。

再其次，要建立決策頒布前的評(píng)估機(jī)制。漁業(yè)管理特別是漁業(yè)資源管理具有高度的不確定性，因此必須依賴可靠的數(shù)據(jù)信息和謹(jǐn)慎的分析判斷來降低這種不確定性，為漁業(yè)決策提供可靠預(yù)判。美國(guó)、挪威、日本等漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的漁業(yè)決策都依靠強(qiáng)有力的基礎(chǔ)科學(xué)機(jī)制為支撐。目前我國(guó)漁業(yè)決策的科學(xué)支撐主要依靠由中國(guó)水產(chǎn)科學(xué)研究院及各海區(qū)、流域水產(chǎn)研究所和省級(jí)水產(chǎn)研究所形成的科研調(diào)查體系，但在作為決策重要支撐的漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，數(shù)據(jù)來源主要依靠行政逐級(jí)上報(bào)，數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性、完整性和可靠性缺乏有效的保障，漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息對(duì)決策的支撐力明顯不足。要改善漁業(yè)決策科學(xué)支撐機(jī)制，就必須改革現(xiàn)行漁業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度，特別是要改變漁業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的來源途徑，并建立統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可靠性監(jiān)督機(jī)制，確保漁業(yè)決策建立在對(duì)科學(xué)、客觀、可信的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的研判之上。

良好的法制管理環(huán)境

首先，政府應(yīng)充分履行漁業(yè)法制建設(shè)職能。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系真正發(fā)揮作用和進(jìn)行調(diào)節(jié)的是法律體系，政府職能的價(jià)值取向應(yīng)是“法治”。而法律制度正是“法治”的前提和基礎(chǔ)。在漁業(yè)行政管理中，政府應(yīng)充分履行漁業(yè)法制建設(shè)職能，建立漁業(yè)法律法規(guī)廢、改、立機(jī)制，不斷健全并完善漁業(yè)法律法規(guī)。改革開放以來，我國(guó)漁業(yè)法制建設(shè)得到了較大發(fā)展。但三十年來大部分漁業(yè)法律法規(guī)的廢、改、立主要圍繞三個(gè)方面進(jìn)行：為了適應(yīng)國(guó)家新出臺(tái)的重大基本法律作修改；為了解決漁業(yè)管理中暴露出的重大問題而事后補(bǔ)缺；為了適應(yīng)國(guó)際管理形勢(shì)變化作調(diào)整。漁業(yè)法制建設(shè)大多以被動(dòng)性修補(bǔ)為主，前瞻性、預(yù)見性、主動(dòng)性的創(chuàng)建工作顯得不足；目前所形成的漁業(yè)法制體系及相關(guān)制度，還不能有效解決漁業(yè)發(fā)展存在的諸多問題。如當(dāng)前需要建立的法律法規(guī)有《漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《漁港監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《漁業(yè)船舶管理?xiàng)l例》等；需要調(diào)整、完善的法律法規(guī)有《漁業(yè)法》、《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》、《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》等；對(duì)于一些已不合時(shí)宜的法律法規(guī)則應(yīng)及時(shí)予以廢除。同時(shí)，還應(yīng)加快建立漁業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系，為漁業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供公共產(chǎn)品。如捕撈方面的網(wǎng)具標(biāo)準(zhǔn)、漁法標(biāo)準(zhǔn)、漁獲物可捕標(biāo)準(zhǔn)及各種作業(yè)配額標(biāo)準(zhǔn)等，養(yǎng)殖方面的用藥規(guī)范、藥殘標(biāo)準(zhǔn)和污染控制規(guī)范等。這些標(biāo)準(zhǔn)的制定也是漁業(yè)政府部門的重要職責(zé)。

其次，要強(qiáng)化法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的宣傳與培訓(xùn)。我國(guó)傳統(tǒng)文化中歷來有“不知者不為罪”的說法。雖不準(zhǔn)確，但也有一定的道理。法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)如不為人所共知，其效力必將大打折扣。而法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)一旦出臺(tái)后能否為大眾所熟知并接受，關(guān)鍵在于宣傳培訓(xùn)的力度。對(duì)于已經(jīng)制定或新修訂出臺(tái)的漁業(yè)法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)及時(shí)面向漁民群眾和相關(guān)利益主體開展廣泛宣傳和培訓(xùn)教育，以避免法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后卻起不到指導(dǎo)實(shí)踐、規(guī)范漁業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行作用的尷尬局面。只有切實(shí)加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)和教育，才能提高廣大漁民群眾和相關(guān)利益主體的法制意識(shí)和遵守法律法規(guī)的自覺性，確保漁業(yè)法律、法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的順利貫徹和有效施行。

再其次，要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和違法懲處。維護(hù)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，主要依靠執(zhí)法監(jiān)督和違法懲處這兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)。在執(zhí)法監(jiān)督的層面上，講的是有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。反觀目前我國(guó)漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，甚至違規(guī)執(zhí)法等現(xiàn)象還一定程度地存在，特別是在基層漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法中，“依法行政”仍未得到全面落實(shí)。加強(qiáng)漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化漁業(yè)執(zhí)法監(jiān)督作為當(dāng)前擺在我們面前的首要任務(wù)之一，依然任重而道遠(yuǎn)。同樣，在違法懲處的層面上，講的則是違法必究。長(zhǎng)期以來，我國(guó)行政執(zhí)法領(lǐng)域?qū)τ谶`法行為一直存在重批評(píng)教育、輕行政處罰的傾向，違法成本太低，這在一定程度上不利于震懾違法者和遏止違法勢(shì)頭的蔓延。對(duì)于那些違法情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣、社會(huì)危害性大的違法行為必須加大懲處力度，讓那些敢于以身試法者承擔(dān)較高的違法成本，才能以儆效尤，確保法律法規(guī)真正落到實(shí)處。

明確的漁業(yè)權(quán)屬關(guān)系

自2007年10月1日起正式施行的我國(guó)《物權(quán)法》在“用益物權(quán)編”中規(guī)定，依法取得的“使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利”受法律保護(hù)（《物權(quán)法》第一百二十三條）。這是我國(guó)民事基本法律首次明確漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)和捕撈權(quán)（以下統(tǒng)稱漁業(yè)權(quán)）為用益物權(quán)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益具有重大意義。但是,《物權(quán)法》有關(guān)漁業(yè)權(quán)的規(guī)定十分原則、籠統(tǒng)和抽象。就現(xiàn)階段來看,無論在立法上,還是理論研究上,我國(guó)的漁業(yè)權(quán)制度均處在初創(chuàng)階段。其中，最典型的莫過于我國(guó)至今尚未明晰劃分漁業(yè)權(quán)屬關(guān)系。而明確的漁業(yè)權(quán)屬關(guān)系，正是漁業(yè)實(shí)現(xiàn)分類管理，有效進(jìn)行宏觀調(diào)控、保障漁民合法權(quán)益的必然選擇。如我國(guó)的近鄰日本、韓國(guó)，都對(duì)漁業(yè)權(quán)屬有著較為明晰的劃分。

要明確漁業(yè)權(quán)屬關(guān)系，首先，必須區(qū)分商業(yè)漁業(yè)與生計(jì)漁業(yè)的不同性質(zhì)，制定生計(jì)漁業(yè)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，并明確生產(chǎn)者商業(yè)漁業(yè)權(quán)與生計(jì)漁業(yè)權(quán)的份額。歷史上，我國(guó)漁業(yè)多以漁民生計(jì)漁業(yè)為主。但隨著近年來商業(yè)資本逐步進(jìn)入漁業(yè)行業(yè)，目前我國(guó)漁業(yè)已分化為商業(yè)漁業(yè)與生計(jì)漁業(yè)兩大不同性質(zhì)的生產(chǎn)關(guān)系。生計(jì)漁業(yè)是傳統(tǒng)漁民自給自足、賴以維生的漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，其目的是維持基本生計(jì)；而商業(yè)漁業(yè)則是商業(yè)資本投資漁業(yè)行業(yè)進(jìn)行的漁業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，其目的是投資獲取利益回報(bào)。兩者的目的有著顯著的區(qū)別，因此理應(yīng)加以明確區(qū)分。這里必須強(qiáng)調(diào)的是，區(qū)分商業(yè)漁業(yè)與生計(jì)漁業(yè)應(yīng)以其性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而非簡(jiǎn)單以生產(chǎn)主體來劃分。舉例來說，現(xiàn)今的傳統(tǒng)漁民許多已非全部屬于生計(jì)漁業(yè)的范疇。傳統(tǒng)漁民為了改善生活，在維持生計(jì)的基礎(chǔ)上，也會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)以獲取更大的收益。這部分生產(chǎn)的目的并非為了維持生計(jì)，而是為了獲取更大的利益回報(bào)，因此屬于商業(yè)漁業(yè)的范疇。要準(zhǔn)確區(qū)分生計(jì)漁業(yè)與商業(yè)漁業(yè)，就必須制定生計(jì)漁業(yè)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，以明確生產(chǎn)者商業(yè)漁業(yè)權(quán)與生計(jì)漁業(yè)權(quán)的份額。生計(jì)漁業(yè)確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的制定，必須統(tǒng)籌考慮傳統(tǒng)漁民維持個(gè)人、家庭生計(jì)所必需的漁業(yè)權(quán)的份額，并與商業(yè)漁業(yè)權(quán)進(jìn)行定量切割，為今后有針對(duì)性的管理奠定基礎(chǔ)。

其次，要制定針對(duì)不同漁業(yè)權(quán)的管理政策。在明確區(qū)分商業(yè)漁業(yè)與生計(jì)漁業(yè)權(quán)屬后，自然應(yīng)針對(duì)不同漁業(yè)權(quán)制定符合其各自特點(diǎn)的不同的管理政策。在這方面，日本、韓國(guó)等國(guó)均有著較為成熟的做法。簡(jiǎn)而言之，就是針對(duì)生計(jì)漁業(yè)（日、韓稱其為漁業(yè)權(quán)漁業(yè)）和商業(yè)漁業(yè)（日、韓稱其為許可漁業(yè)）分別實(shí)施不同的管理制度。一方面通過漁業(yè)權(quán)漁業(yè)制度保障傳統(tǒng)漁民在一定的公共水域從事特定漁業(yè)生產(chǎn)的獨(dú)占和專有的權(quán)利；另一方面通過許可漁業(yè)制度限制商業(yè)資本任意進(jìn)入漁業(yè)行業(yè)，控制捕撈強(qiáng)度，保護(hù)漁業(yè)資源。這應(yīng)該也是我國(guó)今后制定不同漁業(yè)權(quán)管理政策的立足點(diǎn)和發(fā)展方向。如在當(dāng)前階段，可考慮在稅費(fèi)政策、漁用柴油補(bǔ)貼政策等方面向生計(jì)漁業(yè)傾斜。

再其次，要研究制定不同的權(quán)益保障制度。對(duì)于商業(yè)漁業(yè)與生計(jì)漁業(yè)應(yīng)分別研究制定不同的權(quán)益保障制度，既要保障商業(yè)漁業(yè)權(quán)益，更要大力扶持保障生計(jì)漁業(yè)，因?yàn)檫@部分漁民在社會(huì)中屬弱勢(shì)群體。這里就重點(diǎn)圍繞生計(jì)漁業(yè)權(quán)益保障問題作一闡述。漁業(yè)權(quán)是漁民生存和發(fā)展的基本權(quán)益。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、各種建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施、海洋資源的開發(fā)，以及其他種種原因，漁民的漁業(yè)權(quán)益受到越來越多的侵害和威脅。就捕撈權(quán)益而言，面臨捕撈作業(yè)場(chǎng)所被擠占、漁業(yè)資源和環(huán)境惡化等威脅；就養(yǎng)殖權(quán)益而言，則存在水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖規(guī)劃不盡完善、養(yǎng)殖水域?yàn)┩空饔貌粔蚝侠淼让堋１Ｗo(hù)漁民漁業(yè)權(quán)益，已成為保障漁民群眾生存、發(fā)展的迫切要求和政府工作面臨的一項(xiàng)重大課題。當(dāng)漁民權(quán)益受損時(shí)，就需要得到救濟(jì)和保障。一是要健全漁業(yè)權(quán)益損害補(bǔ)償制度。權(quán)益補(bǔ)償是對(duì)權(quán)益受損者最直接有效的救濟(jì)。健全漁業(yè)權(quán)益損害補(bǔ)償制度與漁區(qū)社會(huì)穩(wěn)定問題密切相關(guān)，因此應(yīng)按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，因地制宜地合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是要建立以政府為主導(dǎo)的社會(huì)保障制度。要結(jié)合漁區(qū)實(shí)際，籌建漁民基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度，對(duì)困難漁民生活給予必要保障，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,不斷改進(jìn)、提高和完善。三是要引導(dǎo)失漁漁民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。在幫助轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民提高文化和勞動(dòng)技能素質(zhì)的同時(shí)，有計(jì)劃地發(fā)展以轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民為主體的水產(chǎn)加工、海陸運(yùn)輸、漁文化旅游等產(chǎn)業(yè)，或組織漁民勞務(wù)輸出、發(fā)展過境漁業(yè)等，從根本上解決轉(zhuǎn)產(chǎn)漁民的出路問題。

適度的漁業(yè)發(fā)展規(guī)模

過去幾十年的實(shí)踐告訴我們，漁業(yè)發(fā)展規(guī)模并非越大越好，盲目擴(kuò)大規(guī)模導(dǎo)致的酷漁濫捕，將給資源、環(huán)境造成近乎不可逆的不利影響。漁業(yè)作為一項(xiàng)資源、環(huán)境利用型產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展必須實(shí)行規(guī)模（總量）控制，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

首先，海洋捕撈規(guī)模應(yīng)控制在漁業(yè)捕撈能力與資源再生能力相協(xié)調(diào)的水平。在這方面，美國(guó)、日本、澳大利亞等漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家都有著較為一致的認(rèn)識(shí)。如美國(guó)《漁業(yè)保護(hù)和管理法》明確規(guī)定，美國(guó)漁業(yè)管理的總體目標(biāo)即是使每一種漁業(yè)持續(xù)達(dá)到最佳產(chǎn)量，同時(shí)又防止捕撈過度，促進(jìn)漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。簡(jiǎn)而言之，就是既不破壞資源，又最大限度地利用資源。我國(guó)漁業(yè)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是應(yīng)繼續(xù)深化實(shí)施國(guó)家減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策，重點(diǎn)控制商業(yè)性漁業(yè)生產(chǎn)。一方面要進(jìn)一步嚴(yán)格捕撈許可制度，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)；另一方面國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)針對(duì)商業(yè)漁業(yè)，加大政策性贖買力度，盡力控制并壓減捕撈強(qiáng)度。二是通過稅費(fèi)調(diào)節(jié)控制并調(diào)整不合理的作業(yè)方式，逐步建立合理的漁業(yè)結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，各種作業(yè)方式對(duì)資源的影響不一。如拖網(wǎng)、張網(wǎng)等作業(yè)方式對(duì)資源的選擇性差、破壞較大，但由于其技術(shù)含量低、易操作或成本低、見效快、收益大而被漁民廣泛采用；而刺網(wǎng)、釣具等作業(yè)方式雖對(duì)資源影響較小，但其因勞動(dòng)強(qiáng)度大、技術(shù)要求高或因效益差而較少被漁民采用。針對(duì)這種情況，可通過稅費(fèi)政策加以引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。對(duì)拖網(wǎng)、張網(wǎng)等作業(yè)方式，可適當(dāng)增加稅費(fèi)征收；對(duì)刺網(wǎng)、釣具等作業(yè)方式，則可通過培訓(xùn)、減免其稅費(fèi)，鼓勵(lì)漁民掌握和發(fā)展這些對(duì)資源保護(hù)更為有利的作業(yè)方式。三是按照先易后難的順序，逐步實(shí)現(xiàn)以投入控制為主向產(chǎn)出控制的轉(zhuǎn)變，推進(jìn)實(shí)施配額捕撈制度?，F(xiàn)今，世界上大多數(shù)漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的漁業(yè)管理均以產(chǎn)出控制為主。而我國(guó)目前實(shí)施的“雙控”制度仍屬投入控制，在具體管理中，其效果并不理想。因此，由投入控制為主向產(chǎn)出控制轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨，更是科學(xué)發(fā)展的必然要求。當(dāng)務(wù)之急，是要抓緊摸清我國(guó)漁業(yè)資源本底數(shù)據(jù)，如資源總量、單一品種可捕量等，為下一步探索實(shí)行總可捕量制度（TAC）、個(gè)體配額制度（IQ）奠定基礎(chǔ)。同時(shí)應(yīng)規(guī)范漁獲物銷售行為，建立指定、規(guī)范的水產(chǎn)品拍賣交易市場(chǎng)。拍賣的交易方式有利于保障漁民利益的最大化，而交易市場(chǎng)定點(diǎn)則有利于國(guó)家了解、掌握和統(tǒng)計(jì)產(chǎn)量數(shù)據(jù)，為總量控制、配額控制提供數(shù)據(jù)支撐，也從根本上為改革我國(guó)現(xiàn)行漁業(yè)產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)制度創(chuàng)造條件。

其次，漁業(yè)養(yǎng)殖規(guī)模應(yīng)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)。與海洋捕撈一樣，漁業(yè)養(yǎng)殖也有其自身應(yīng)該遵循的客觀規(guī)律，即養(yǎng)殖規(guī)模不應(yīng)超出生態(tài)環(huán)境所能承載的范圍，不能危及周邊的生態(tài)系統(tǒng)。為此，必須建立標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖規(guī)范體系和環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。通過標(biāo)準(zhǔn)的制定來科學(xué)規(guī)范養(yǎng)殖模式，明確合理的養(yǎng)殖方式，摒棄落后的養(yǎng)殖行為。同時(shí)，建立環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖環(huán)境的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，在漁業(yè)養(yǎng)殖可能對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響前提前發(fā)出預(yù)警信息，使各方能及時(shí)加以干預(yù)，將隱患排除在萌芽階段，確保漁業(yè)養(yǎng)殖走環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展之路。

嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制

首先，要突出政府依法監(jiān)管職能，維護(hù)公平正義和漁業(yè)生產(chǎn)秩序。依法監(jiān)管是政府職能的重要組成部分，其目的是為了維護(hù)社會(huì)公平正義。如缺乏嚴(yán)格、有效的監(jiān)管，社會(huì)個(gè)體、群體行為必將走向無序和“失范”。在這一點(diǎn)上，漁業(yè)監(jiān)督管理也不例外。具體而言，一是要通過監(jiān)督管理保護(hù)漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境；二是要通過監(jiān)督管理維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)秩序，并保障漁業(yè)生產(chǎn)安全；三是要通過監(jiān)督管理保障水產(chǎn)品的質(zhì)量安全。這三個(gè)方面都直接體現(xiàn)了對(duì)漁業(yè)內(nèi)部和外部公共利益的維護(hù)，是漁業(yè)監(jiān)督管理的重中之重。

其次，要強(qiáng)化監(jiān)管手段，綜合運(yùn)用海查、陸查及各種現(xiàn)代化監(jiān)管方式。過去，漁業(yè)監(jiān)管手段較為單一，主要依靠海上登臨檢查，在執(zhí)法管理上有一定的局限性。其實(shí)，海上執(zhí)法檢查與陸上港口檢查應(yīng)各有側(cè)重、互為補(bǔ)充。如查處“三無”、“三證不齊”漁船和“克隆船”，就應(yīng)作為港口檢查的重點(diǎn)，而海上執(zhí)法檢查的重點(diǎn)則應(yīng)是查處違規(guī)作業(yè)的漁船。因?yàn)闈O政船在海上識(shí)別、查處“三無”、“三證不齊”漁船和“克隆船”，必須逐船登臨，難度很大，而在港口檢查中核實(shí)漁船身份相對(duì)容易。海上執(zhí)法檢查與陸上港口檢查相結(jié)合，有利于提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。同時(shí)，要積極創(chuàng)新監(jiān)管模式，加快引入先進(jìn)科技手段。先進(jìn)科技手段在某些方面能夠發(fā)揮傳統(tǒng)監(jiān)管方式所無法替代的作用。對(duì)于經(jīng)試點(diǎn)建設(shè)、推廣應(yīng)用條件已基本成熟且行之有效的漁船身份識(shí)別、漁船防碰撞、漁港動(dòng)態(tài)監(jiān)控等先進(jìn)技術(shù)，要加速推廣普及應(yīng)用，以進(jìn)一步豐富漁業(yè)監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率。

再其次，要探索建立重大違規(guī)案件轉(zhuǎn)入司法程序的途徑。目前，漁業(yè)行政執(zhí)法難的問題相當(dāng)突出。逃避檢查、阻礙執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生且屢禁不止。漁業(yè)行政執(zhí)法的權(quán)威面臨極大的挑戰(zhàn)。加之漁業(yè)部門自查自處的監(jiān)管體制，容易在漁業(yè)管理內(nèi)部產(chǎn)生地方保護(hù)主義、漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法受行政干預(yù)、管理上各自為政、自由裁量權(quán)過大等諸多弊端。要解決這些問題，就必須引入司法途徑解決的渠道。一方面，對(duì)于那些性質(zhì)超出行政執(zhí)法管轄范疇的重大案件應(yīng)提交司法途徑解決，不能以行政法替代民法甚至刑法，以行政處罰替代民事賠償和刑事責(zé)任。另一方面，對(duì)于漁業(yè)管理內(nèi)部涉嫌瀆職、濫用職權(quán)等重大案件的，也應(yīng)提交司法機(jī)關(guān)處理，不能存有“護(hù)短”思想，更不能一味地“大事化小、小事化了”。只有打通重大案件轉(zhuǎn)入司法程序的途徑，才能真正實(shí)行對(duì)外維護(hù)漁業(yè)行政執(zhí)法的權(quán)威性，對(duì)內(nèi)維護(hù)漁業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍的純潔性。

最后，要加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)行政執(zhí)法人員的道德建設(shè)和能力培養(yǎng)。一切工作最后還是要依靠人來干，隊(duì)伍的好壞決定事業(yè)的成敗?，F(xiàn)代漁業(yè)管理對(duì)漁業(yè)行政執(zhí)法人員依法管理的能力和水平也提出了更高的要求。提高漁政隊(duì)伍綜合素質(zhì)，增強(qiáng)漁政隊(duì)伍執(zhí)法能力，加強(qiáng)漁政隊(duì)伍建設(shè)已刻不容緩。應(yīng)盡快明確漁業(yè)行政執(zhí)法人員的基本素質(zhì)要求、行為規(guī)范要求，并通過完善考核機(jī)制、建立并強(qiáng)化督察制度等方式，增強(qiáng)漁業(yè)行政執(zhí)法人員的大局意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)，提高依法行政、科學(xué)管理、服務(wù)漁業(yè)的能力和水平，努力打造一支有覺悟、懂政策、會(huì)管理的漁業(yè)行政管理隊(duì)伍。

完善的社會(huì)化服務(wù)體系

首先，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。改革開放以來，我國(guó)行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了很大成績(jī)，突出的標(biāo)志就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進(jìn)展。自進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央、國(guó)務(wù)院明確將政府的主要職能定位于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，要求加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。政府職能要實(shí)現(xiàn)向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。同樣，新形勢(shì)下我國(guó)政府漁業(yè)管理職能主要包括漁業(yè)法制建設(shè)、漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、漁業(yè)公共服務(wù)、漁業(yè)監(jiān)督管理等四大內(nèi)容。如何進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)漁業(yè)法制建設(shè)，改善漁業(yè)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，提升漁業(yè)公共服務(wù)，強(qiáng)化漁業(yè)監(jiān)督執(zhí)法，著力打造法治型、指導(dǎo)型、服務(wù)型漁業(yè)管理部門，這些問題都是我們必須去面對(duì)、思考、研究和解決的。

其次，要大力培育漁業(yè)組織，增強(qiáng)漁民自我管理能力。加快政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變，一個(gè)重要的途徑就是借助于政府之外的社會(huì)力量，使其承擔(dān)從政府剝離出來的部分職能，特別是應(yīng)將漁業(yè)微觀管理事項(xiàng)、技術(shù)性管理事項(xiàng)，放權(quán)于社會(huì)漁業(yè)組織，培育、發(fā)展和強(qiáng)化其管理和服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)分工共管，讓政府將有限的行政資源致力于最關(guān)鍵的管理領(lǐng)域，促進(jìn)政府漁業(yè)管理職能轉(zhuǎn)變和提升。漁民組織參與漁業(yè)管理，對(duì)轉(zhuǎn)化漁業(yè)微觀管理具有重要作用，并可降低政府監(jiān)督管理成本，提高管理效果和效率，這在美國(guó)、挪威、日本等漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家有著廣泛的實(shí)踐，尤其以日本最為突出。在日本，漁業(yè)權(quán)制度和許可制度主要依靠漁業(yè)管理委員會(huì)、漁業(yè)協(xié)同組合等非官方組織實(shí)施，漁業(yè)法令的解釋權(quán)和實(shí)施監(jiān)督權(quán)實(shí)質(zhì)性地賦予了漁業(yè)管理委員會(huì)，漁業(yè)管理委員可對(duì)任何與漁業(yè)管理有關(guān)的事項(xiàng)做出指示，對(duì)象不僅限于漁民，必要時(shí)可對(duì)任何有關(guān)人員做出勸告；漁業(yè)協(xié)同組合是漁業(yè)權(quán)制度的具體執(zhí)行者，并在法律框架下規(guī)定和實(shí)施對(duì)漁業(yè)作業(yè)的具體管理。目前，我國(guó)一些涉外漁業(yè)重點(diǎn)地區(qū)也已相繼成立涉外漁民協(xié)會(huì)，并在入漁指標(biāo)分配、漁民維權(quán)、涉外漁業(yè)知識(shí)與安全生產(chǎn)技能培訓(xùn)、海上互助互救等方面做了大量富有成效的工作。由此可見，只要正確界定政府與漁民組織的關(guān)系，合理分配權(quán)利，給予漁民組織適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，就能夠充分發(fā)揮漁民自我管理、自我服務(wù)的主觀能動(dòng)性，提高管理效果。

再其次，要積極發(fā)揮社會(huì)組織對(duì)漁業(yè)的服務(wù)保障作用，合理分擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變以后由社會(huì)承擔(dān)的責(zé)任。許多具體的漁業(yè)管理和服務(wù)事項(xiàng)既具有微觀性又有很強(qiáng)的專業(yè)要求，政府包攬式的管理必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹、效率降低和缺乏監(jiān)管。如果將這些管理服務(wù)事項(xiàng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)中介組織，既可降低政府行政成本，又可提高監(jiān)管、服務(wù)的效率和效果，還有利于促進(jìn)管理的公平公正。如漁業(yè)船舶檢驗(yàn)、漁業(yè)水域環(huán)境監(jiān)測(cè)、水產(chǎn)苗種質(zhì)量檢驗(yàn)、水產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫、水產(chǎn)品拍賣交易、漁業(yè)船舶交易等管理服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)充分利用社會(huì)資源，授權(quán)社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，以提高服務(wù)與管理的專業(yè)性。而政府漁業(yè)管理職能部門則應(yīng)通過建立資質(zhì)認(rèn)證與監(jiān)督制度，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介組織的監(jiān)管，對(duì)管理的公平性與合法性予以監(jiān)督和保障。

新中國(guó)成立后，尤其是改革開放以來，我國(guó)漁業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。這與各級(jí)漁業(yè)管理部門的不懈努力和扎實(shí)工作是分不開的。但我們同時(shí)應(yīng)該看到，當(dāng)前我國(guó)漁業(yè)管理模式與新形勢(shì)下現(xiàn)代漁業(yè)管理的要求還相距甚遠(yuǎn)，漁業(yè)管理工作依然存在許多薄弱環(huán)節(jié)。這就要求我們廣大漁業(yè)管理部門切實(shí)按照黨中央、國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以上述現(xiàn)代漁業(yè)管理目標(biāo)為努力方向，自覺增強(qiáng)使命感、責(zé)任感和緊迫感，為全面推進(jìn)現(xiàn)代漁業(yè)建設(shè)，促進(jìn)漁業(yè)又好又快發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！